Modeli akata : Ugovori : Zakoni : Dnevna ažurnost : Sudska praksa : Pravni časopis : Carina i špedicija

Mišljenje upravnog organa

Ljiljana Milanković - Vasović

 MIŠLJENJE UPRAVNOG ORGANA

 FAKTIČKE POSLEDICE JEDNOG NEOBAVEZUJUĆEG AKTA

U praksi se često dešava da se pravno lice, prilikom primene propisa, suoči sa dilemom ispravnog postupanja i da tada zatraži mišljenje nadležnog ministarstva. Takođe, ako ne i češće, drugi organ uprave, prilikom kontrole poslovanja pravnog lica, nađe se u sličnoj dilemi i kao način za njeno razrešenje posegne za mišljenjem nadležnog ministarstva, uvažavajući ga, bez sumnje i provere, kao ispravno.

Ovakvi slučajevi su naročito učestali prilikom primene propisa iz oblasti poreza i doprinosa, odnosno prilikom kontrole obračuna i naplate javnih prihoda od strane uprave prihoda (finansijske policije, itd) pa se i najčešće traže mišljenja ministarstva finansija.

Koliko su dobri propisi kod kojih stalno postoji dilema u primeni i za koje se često traže tumačenja (da li ih je previše ili premalo, koliko su jasni, odnosno zbunjujući, u kakvoj su međusobnoj vezi – da li se dopunjuju, da li su saglasnosti ili u koliziji, itd) pitanja su koja su sama po sebi kompleksna i zahtevaju posebnu analizu kojom se ovde nećemo baviti.

Nas ovde zanima “pravna i faktička snaga” mišljenja jednog državnog organa.

Pravno gledano, mišljenje nije upravni akt sa obavezujućom snagom. Dakle, pravno i fizičko lice, kao i drugi organ uprave NE MORAJU DA GA UVAŽE.

Ovo potvrđuje i Savezni sud, što se vidi iz presude koja sledi.

MIŠLJENJE UPRAVNOG ORGANA NE PREDSTAVLJA SAMOSTALNI UPRAVNI AKT, ALI AKO JE DATO U OKVIRU OBRAZLOŽENJA REŠENJA, MOŽE SE POBIJATI  ŽALBOM, ODNOSNO DRUGIM PRAVNIM SREDSTVOM

Mišljenje koje daje nadležni republički organ na osnovu člana 36. stav 1. tačka 7. Zakona o oporezivanju proizvoda i usluga u prometu, nije samostalni upravni akt koji bi se, kao konačan, mogao pobijati tužbom, već je sastavni deo kompleksnog rešenja o naplati poreza na promet proizvoda koje se donosi na osnovu člana 43. istog zakona u smislu člana 204. (sada 194) ZUP. Ovo mišljenje može se pobijati u žalbi protiv takvog rešenja, odnosno u drugom pravnom sredstvu ako nema žalbe, kao sastavni deo pobijanog rešenja.

(Savezni sud, Beograd Uiss609/78, od 13.10.78)

Stanje u praksi je nešto drugačije. Organ uprave, prilikom kontrole poslovanja pravnog lica, u slučaju sporne situacije, traži mišljenje nadležnog ministarstva i kada ga dobije, nesporno ga primenjuje. To svakako ima opravdanja, jer je racionalno pretpostaviti da ljudi, koji rade u tom ministarstvu i kojima je to posao, osim što su stručno adekvatno kvalifikovani, poseduju i vrlo visok stepen znanja i razumevanja materije o kojoj je reč.

Ali, i oni su ljudi i mogu da pogreše. Namerno ili nenamerno, ovde se time nećemo baviti, nas zanima situacija koja nastaje nakon i “na osnovu” mišljenja ministarstva kojim je “vrlo slobodno” (pogrešno čak) protumačen i citiran propis.

Ako pravno lice postupi po tom mišljenju i prekrši propis  ko je kriv? Ko će odgovarati i snositi posledice?

Ako ne postupi u skladu sa izdatim mišljenjem, a neki drugi organ uprave (recimo uprava prihoda) uvaži to mišljenje i kazni pravno lice, ko je sada kriv – ministarstvo koje je izdalo mišljenje ili organ uprave koji ga je (neproveravajući) uvažio, ili oba.

Problem je naročito izražen kod oslobađanja od plaćanja poreza. Recimo, pitanje – opreme regulisano je članom 11. stav 1. tačka 15. Zakona porezu na promet ("Službeni glasnik RS", br. 22/2001), kojim je propisano da se porez na promet ne plaća na:

“15) opremu, u skladu sa propisima o amortizaciji, i rezervne delove za tu opremu (osim putničkih automobila, nameštaja, tepiha, umetničkih dela likovne i primenjene umetnosti i drugih ukrasnih predmeta za opremanje administrativnih prostorija, električnih aparata za domaćinstvo, televizijskih i radio prijemnika i aparata za snimanje i reprodukciju zvuka ili slike), koju pravna lica i preduzetnici nabavljaju pod uslovima iz člana 4. ovog zakona za vršenje delatnosti; “

Dakle, Zakon ne definiše opremu samu po sebi (osim taksativno navedenih predmeta koje isključuje) već upućuje na drugi propis ("propise o amortizaciji"), konkretno, radi se o Pravilniku o nomenklaturi nematerijalnih ulaganja i osnovnih sredstava sa stopama amortizacije ("Službeni list SRJ", br. 17/97 i 24/2000), kojim je propisana nomenklatura nematerijalnih ulaganja i osnovnih sredstava, a pravna lica su obavezna da raspoređuju svoja nematerijalna ulaganja i osnovna sredstva u odgovarajuće amortizacione grupe i delove amortizacionih grupa propisane ovim pravilnikom, odnosno Nomenklaturom, kao sastavnim delom Pravilnika.

Tu nastaje problem, odnosno da li se nešto, što se ne pominje kao takvo u nomenklaturi, može svrstati pod opremu ili ne. Naime, nove tehnologije su dovele do novih “sredstava za rad” (softver, na primer), novih načina i organizacionih postupaka u obavljanju nekih poslova.

Otvaranje naše zemlje i privrede, pre svega, kao i javno deklarisane ka “informatičkoj državi”, zahteva promenu poslovanja, prilagođavanje i usklađivanje sa svetskim tokovima (racionalizaciju poslovanja, povećanje stepena stručnosti kadrova, nabavku nove i savremene opreme…) u cilju konkurentnosti naših proizvoda i usluga. Stari propis nije adekvatan novom vremenu i vrlo je teško “uklopiti nove kategorije u stare okvire”.

Uzmimo za primer pravno lice, koje želi da racionalizuje i unapredi svoje poslovanje, kao jedan od prvih koraka koje preduzima u tom cilju je nastojanje da dovede sopstvenu tehnologiju na približno isti nivo na kome se nalaze slične firme u svetu. Obično se to ogleda u nabavci nove opreme (hardvera i softvera) koja se, budući da dosta košta, često kupuje etapno. Preciznije, kako je kompjuter "mrtva mašina" bez softvera, a od softvera zavisi čemu služi (instaliranjem odgovarajućih softvera, kompjuteri se "pretvaraju" u mašine različite namene  za proizvodnju, pružanje usluga itd, jednom rečju  u osnovna sredstva za rad), pravna lica, prilikom kupovine softvera, moraju da obrate posebnu pažnju i odluče se za one koji su u skladu sa potrebama njihove delatnosti jer nisu svi softveri iste namene – neki upravljaju određenim proizvodnim procesima u fabrikama, neki služe za projektovanje zgrada, neki predstavljaju kompletne informacione sisteme za cele sektore, dok su neki samo operativni sistemi, pomoćni programi, čak i igre itd. U praksi, najčešće se dešava da pravno lice nabavi određeni broj kompjutera sa “pripadajućim” softverom (misli se na operativne sisteme, na WINDOWS...), ali bez “specijalizovanih” softvera koji im služe za obavljanje delatnosti a koje će, nabaviti kasnije. Razlozi naknadne, samostalne nabavke ovakvog softvera su  prvo – jer trgovci hardverom nisu oni koji proizvode i prodaju takvu vrstu softvera, to čine posebna preduzeća specijalizovana samo za taj segment, drugo – jer treba odabrati onaj koji njima najviše odgovara, treće – jer obično nema dovoljno sredstava za kompletnu nabavku, i četvrto – softver brže napreduje i potreba za njegovom izmenom, odnosno nabavkom nove verzije ne prati potrebu za novim hardverom.

U takvoj situaciji, ministarstvo, koje se objektivno nalazi u “nedoumici”, a povodom zatraženog mišljenja, može pribeći rešenju koje je povoljnije po državu, odnosno proglasiti neku stvar predmetom koji služi za krajnju potrošnju (napr. softver koji se nabavlja nezavisno od kompjutera), oduzimajući mu pravo da nekom pravnom licu predstavlja opremu za obavljanje delatnosti, iako ona to stvarno jeste.

Ovakvo mišljenje, prouzrokuje probleme pravnom licu. Postupi li po mišljenju (osim mogućnosti kršenja propisa), može se desiti da dođe do drastičnog povećanja troškova i da se izgubi ekonomski (racionalni) motiv nabavke, odnosno prelaska na novu tehnologiju. Ne uvaži li mišljenje, postoji realna šansa da bude kažnjen od strane nadležnog organa, prilikom kontrole njegovog poslovanja. Naravno, na raspolaganju su mu određena pravna sredstva u zaštiti svojih interesa, recimo može da pokrene postupak, tačnije može ga “pobijati u žalbi protiv takvog rešenja, odnosno u drugom pravnom sredstvu ako nema žalbe, kao sastavni deo pobijanog rešenja”. Ali to traje, troškovi se gomilaju, neracionalno je, neisplativo i neizvesno.

Ostaje i pitanje  ko će da plati štetu i nadoknadi izgubljeno vreme (i dobit) koje je imalo pravno lice, dok se konačno (sudski) dokazala i utvrdila greška državnog organa?

U praksi, obično se svodi na to da je pravno lice zadovoljno što ne mora da plati velike iznose na ime poreza, visokih kamata i drugih troškova, pa svoje izgubljeno vreme, smanjenu proizvodnju, poljuljani ugled i slično  ni ne računa. Ponaša se kao čovek izvučen iz zapaljene kuće, uopšte ne razmišlja ni o tome ko je i zašto zapalio kuću, koliki su troškovi, šta je sve uništeno i izgubljeno, on je zadovoljan što je preživeo. Za pojedinca, spašenog iz zapaljene kuće, to je i logično, jer ima ko brine o tome da se otkrije i kazni krivac.

Ali, ko brine o pravnom licu (o privredi, preduzećima)? Ko je krivac i kome odgovara  u slučaju izdavanja mišljenja kojim je pogrešno protumačen propis, čime su prouzrokovani dodatni, nepotrebni troškovi nekom preduzeću?

Šta bi sa načelom – povoljnije po stranku, ili sa pravom neuke stranke (i obavezom pravno kvalifikovanije strane – organa uprave) da joj se ukaže i bude poučena o svojim pravima.

Postoji li nauka upravnog prava (sa teorijama, istorijom, uporednim pregledima) ili se radi samo o pozitivnim propisima i dobroj volji, slobodnoj proceni i direktnim potrebama lica koja rade u organu uprave?

Da li je država sama po sebi cilj? Ili je država samo jedan od oblika društvenog života, jedna od društvenih zajednica (zajednica ljudi koji žive na nekoj određenoj teritoriji i pokoravaju se nekoj političkoj vlasti) koja evoluira i menja se.

Da li je potrebno podsećati – šta je država, šta su organi uprave, koja su prava i dužnosti ljudi zaposlenih u organima uprave, odakle se finansiraju, preciznije ko ih plaća i zašto. Imaju li, osim određenih prava i odgovarajuće obaveze i odgovornosti?

Treba li da ostane nesankcionisana ovakva situacija  situacija koja ostavlja mogućnost organu uprave da, bez ikakve obaveze i odgovornosti, na postavljeno pitanje stranke oko nejasnoće u primeni propisa iz njegove nadležnosti – izda mišljenje kakvo god želi, odnosno ono koje je povoljno po državu, bez obzira na stvarnu pravnu situaciju? Da li je činjenica da je “povoljno po državu” dovoljna da opravda i verifikuje svako mišljenje?

Smatramo da konstatacija (što je učinio Savezni sud, Beograd Uiss609/78, od 13.10.78) da MIŠLJENJE ORGANA UPRAVE NE PREDSTAVLJA SAMOSTALNI UPRAVNI AKT, odnosno da nije obavezujući – nije dovoljna zaštita (što se i pokazalo u praksi), jer daje pravo organu uprave da tumači propise kako hoće i da pritom, ne snosi nikakvu odgovornost za sve što se posle izdavanja akta (i na osnovu njega) može dogoditi.

• Decembar
• Novembar
• Oktobar
• Septembar
• Avgust
• Jul
• Jun
• Maj
• April
• Mart
• Februar
• Januar

Poreski kalendar

• Poreski kalendar za 2012. godinu

Godišnji porez

• Izračunajte sami (kalkulator)
• Obrazac PPDG-5
• Primer popunjenog obrasca
• Pomoćne tabele prihoda

Zarade (plate)

• Prosečne zarade (bruto-neto plate)
• Neoporezivi iznosi zarada i drugih primanja (u vezi sa radom)

Osnovice doprinosa

• Najniže osnovice za doprinose
• Najviše osnovice za doprinose
• Osnovice doprinosa za lica uključena u obavezno osiguranje

Cene

• Indeksi potrošačkih cena
• Inflacija merena indeksima potrošačkih cena